中國(guó)推進(jìn)節(jié)能環(huán)保汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策建議

　　相比之下，中國(guó)政府針對(duì)新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的激勵(lì)政策還不夠系統(tǒng)和完善，扶持力度還不夠大，產(chǎn)業(yè)鏈相關(guān)環(huán)節(jié)還存在一定的缺陷(如技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不完善、產(chǎn)學(xué)研結(jié)合不緊密、對(duì)新能源汽車缺乏激勵(lì)措施等)，需要我們盡快進(jìn)行系統(tǒng)性的政策設(shè)計(jì)和調(diào)整，增強(qiáng)政策執(zhí)行力，為中國(guó)先進(jìn)節(jié)能環(huán)保汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

　　一、制定戰(zhàn)略和標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)多種技術(shù)路線的共同發(fā)展

　　建議盡快制定一個(gè)面向“十一五”乃至2020年汽車節(jié)能、環(huán)保、安全、回收再利用等中長(zhǎng)期戰(zhàn)略和遠(yuǎn)景目標(biāo)，從國(guó)家能源戰(zhàn)略、國(guó)家科技發(fā)展戰(zhàn)略、國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和國(guó)家汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)，明確發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展階段、發(fā)展重點(diǎn)、政策導(dǎo)向等重要內(nèi)容，并向全社會(huì)廣泛宣傳，傳達(dá)政府支持和鼓勵(lì)汽車節(jié)能、環(huán)保、資源再利用技術(shù)的信息。

　　盡管中國(guó)已經(jīng)于2005年7月1日開始實(shí)施了汽車燃油消耗的第一個(gè)強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《乘用車燃料消耗量限值》，但是這項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)僅適用于以點(diǎn)燃式發(fā)動(dòng)機(jī)或壓燃式發(fā)動(dòng)機(jī)為動(dòng)力M1類車輛(9座以下載客汽車)，不包括混合動(dòng)力、氣體燃料和醇類燃料等乘用車燃油標(biāo)準(zhǔn)和商用車燃油標(biāo)準(zhǔn)，而且《乘用車燃料消耗量限值》僅是限制性標(biāo)準(zhǔn)，不是激勵(lì)性標(biāo)準(zhǔn)，也不具備按照燃油經(jīng)濟(jì)性對(duì)機(jī)動(dòng)車進(jìn)行節(jié)能等級(jí)的認(rèn)證和分類功能。針對(duì)這個(gè)問題，建議國(guó)家一方面要擇機(jī)出臺(tái)常規(guī)汽油發(fā)動(dòng)機(jī)和柴油發(fā)動(dòng)機(jī)除M1類之外的乘用車和商用車的燃油經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)，以及混合動(dòng)力、氣體燃料車輛等新能源汽車的節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)(混合動(dòng)力車、氣體燃料汽車等已經(jīng)進(jìn)入商業(yè)化階段)，另一方面要增加機(jī)動(dòng)車節(jié)能性的等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)制定、認(rèn)證和分類管理工作，符合高節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)動(dòng)車可以賦予節(jié)能等級(jí)標(biāo)識(shí)。

　　未來(lái)10~20年全球汽車能源技術(shù)將是一個(gè)多種技術(shù)并存的格局，即使是常規(guī)能源技術(shù)(汽油發(fā)動(dòng)機(jī)技術(shù)和柴油發(fā)動(dòng)機(jī)技術(shù))也仍然存在相當(dāng)大的市場(chǎng)空間。對(duì)于中國(guó)而言，明智的戰(zhàn)略選擇是既要鼓勵(lì)先進(jìn)常規(guī)能源技術(shù)的發(fā)展(如先進(jìn)柴油發(fā)動(dòng)機(jī)技術(shù))，更要鼓勵(lì)替代能源技術(shù)的發(fā)展，形成多種不同汽車能源技術(shù)共同發(fā)展的格局，不應(yīng)片面強(qiáng)調(diào)某一種能源技術(shù)的優(yōu)越性，而放棄其他替代能源技術(shù)發(fā)展的可能性。

　　在不同替代能源技術(shù)的不同發(fā)展階段，政策的重點(diǎn)可以有所不同，如在混合動(dòng)力車已經(jīng)進(jìn)入商業(yè)化階段的今天，政府的政策重點(diǎn)可以放在需求側(cè)和供應(yīng)側(cè)管理上，通過激勵(lì)性政策手段來(lái)鼓勵(lì)節(jié)能環(huán)保汽車的生產(chǎn)和消費(fèi)。而對(duì)于燃料電池技術(shù)而言，政策的重點(diǎn)應(yīng)放在加大研發(fā)投入、整合國(guó)內(nèi)技術(shù)力量進(jìn)行技術(shù)攻關(guān)等方面。

　　二、建立財(cái)稅激勵(lì)政策體系，鼓勵(lì)節(jié)能環(huán)保車的大眾消費(fèi)

　　消費(fèi)者購(gòu)買汽車時(shí)會(huì)根據(jù)汽車產(chǎn)品的全壽命周期(life-cycle)的綜合費(fèi)用支出，包括購(gòu)買費(fèi)用(車價(jià))、車輛購(gòu)置稅(購(gòu)車時(shí)交納)、消費(fèi)稅(車輛稅，依排量不同設(shè)定不同稅率)、燃料費(fèi)用(包括燃油稅)、維修費(fèi)用，以及可靠性、安全性、舒適性等諸多因素的綜合分析，來(lái)決定購(gòu)買何種車型。在上述綜合費(fèi)用支出當(dāng)中，有些費(fèi)用是一次性支出，由消費(fèi)者在購(gòu)買汽車產(chǎn)品時(shí)一次性支出，如購(gòu)買費(fèi)用和購(gòu)置稅等；而有些費(fèi)用是隨著汽車使用過程而分期支付的，如燃料費(fèi)用(包括燃料稅)、維修費(fèi)用、養(yǎng)路費(fèi)等，屬于持續(xù)性支出。

　　對(duì)于剛進(jìn)入市場(chǎng)導(dǎo)入期的新能源汽車(如混合動(dòng)力、氣體燃料汽車)而言，由于其生產(chǎn)成本短期內(nèi)難以大幅度下降，消費(fèi)者的一次性支出很大(如一款混合動(dòng)力車的生產(chǎn)費(fèi)用要比相同配置的汽油發(fā)動(dòng)機(jī)汽車要多4000~5000美元)，且難以在短期內(nèi)通過節(jié)油來(lái)收回投資，單純依靠消費(fèi)者自身的節(jié)能和環(huán)保意識(shí)來(lái)推廣昂貴的“綠色車輛”是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，有必要借助外部力量(特別是政府在經(jīng)濟(jì)上的扶持)的強(qiáng)有力推動(dòng)。對(duì)于政府而言，要改變新能源汽車與常規(guī)能源汽車的比價(jià)關(guān)系，讓社會(huì)公眾能夠逐漸接受新能源汽車，有兩個(gè)主要途徑：一是增加對(duì)新能源汽車的直接資助(財(cái)政補(bǔ)貼或減免稅收)，減少消費(fèi)者的一次性支出；二是增加常規(guī)能源汽車的連續(xù)性支出(如抬高燃油支出或提高排污費(fèi)用)。從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，這兩個(gè)方面的措施都同時(shí)存在，特別是第一種途徑，即實(shí)施傾斜的財(cái)稅政策是推廣節(jié)能環(huán)保汽車的關(guān)鍵所在。為此，建議從需求側(cè)和供應(yīng)側(cè)兩個(gè)方面入手。

　　第一，向消費(fèi)者提供一次性購(gòu)車補(bǔ)助。建議借鑒日美等國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于購(gòu)買混合動(dòng)力車、電動(dòng)車等節(jié)能環(huán)保車的消費(fèi)者，政府給予一次性財(cái)政補(bǔ)助。補(bǔ)助金額大體為與常規(guī)動(dòng)力的原型車差價(jià)的50%左右(日本政府的財(cái)政補(bǔ)助金額為新能源汽車與原型車價(jià)差的50%以內(nèi)，英國(guó)政府的補(bǔ)助金額為差價(jià)的40%？75%)。在新能源汽車的產(chǎn)業(yè)化初期，由于新能源汽車與常規(guī)動(dòng)力車的價(jià)差較大，因而政府補(bǔ)助金額也應(yīng)處于較高水平。建議政府將節(jié)能環(huán)保車輛的財(cái)政補(bǔ)助金列入財(cái)政專項(xiàng)基金，在燃油稅開征前，財(cái)政專項(xiàng)基金可以從車輛稅歸集中支付，在開征燃油稅后，可以從燃油稅和車輛稅歸集中支付。

　　第二，盡快開征燃油稅(fuel tax)。開征燃油稅是抬高常規(guī)能源汽車持續(xù)性支出的有力工具，也是世界各國(guó)特別是歐洲國(guó)家普遍采用的機(jī)動(dòng)車稅收政策。對(duì)于常規(guī)能源汽車本身而言，可依不同燃油品種設(shè)定不同的燃油稅率，如歐洲許多國(guó)家汽油的燃油稅率普遍高于柴油，因而消費(fèi)者更愿意選擇節(jié)油、動(dòng)力性能更好的先進(jìn)柴油發(fā)動(dòng)機(jī)汽車。對(duì)于混合動(dòng)力車而言，由于其存在燃油和電動(dòng)雙動(dòng)力系統(tǒng)，理論上其燃油消耗量要少于常規(guī)能源汽車的燃油消耗量，因而消費(fèi)者的燃油支出相對(duì)減輕。

　　第三，實(shí)施差別車輛稅(differentiated vehicle tax)。目前，中國(guó)根據(jù)不同車種排氣量的大小設(shè)置了三檔稅率，其中微型轎車(汽缸容量小于1000毫升)稅率為3%，普通轎車(汽缸容量大于或等于1000毫升、小于2200毫升)稅率為5%，高級(jí)轎車(汽缸容量大于或等于2200毫升)稅率為8%，輕型越野車(汽缸容量小于2400毫升)稅率為5%。對(duì)于常規(guī)能源機(jī)動(dòng)車，可以設(shè)定基于燃油效率(如百公里油耗)和污染物排放兩項(xiàng)指標(biāo)的差別車輛稅，且適當(dāng)拉開檔次，越是燃油效率高、污染物排放低的車型，消費(fèi)者享受的車輛稅減稅幅度越大；同時(shí)達(dá)到兩項(xiàng)控制指標(biāo)的車輛才能享受稅收優(yōu)惠；在燃油消耗量限值實(shí)施的第一階段，提前達(dá)到第二階段限值的車輛享受第二階段稅收優(yōu)惠，稅率的設(shè)定可以參考表6。對(duì)于混合動(dòng)力車、電動(dòng)汽車和氣體燃料汽車等替代能源汽車的車輛稅設(shè)定，可以考慮在常規(guī)能源車輛稅平均稅率的基礎(chǔ)上進(jìn)行一定幅度的減讓(如扣除25%的車輛稅)。

　　第四，有條件地實(shí)施差別購(gòu)置稅。中國(guó)現(xiàn)行車輛購(gòu)置稅為車價(jià)的10%，為從價(jià)稅，由消費(fèi)者在購(gòu)車是一次性支付。建議如果短期內(nèi)車輛購(gòu)置稅不能取消，可以綜合考慮燃油經(jīng)濟(jì)性和污染物排放指標(biāo)來(lái)設(shè)定差別購(gòu)置稅，實(shí)行低稅率政策，向節(jié)能環(huán)保車傾斜。如達(dá)到百公里油耗5升以下、歐4排放標(biāo)準(zhǔn)的5座以下的乘用車(下同)適用零稅率，達(dá)到百公里油耗6升以下、歐3排放標(biāo)準(zhǔn)的乘用車適用2%稅率，依此類推。一旦國(guó)家實(shí)行燃油稅，建議取消此稅種。

　　第五，強(qiáng)制性數(shù)量要求。體現(xiàn)在強(qiáng)制性生產(chǎn)要求和強(qiáng)制性銷售要求兩個(gè)方面。在強(qiáng)制性生產(chǎn)方面，政府可以強(qiáng)制要求本地汽車生產(chǎn)廠商每年必須生產(chǎn)一定比例的節(jié)能環(huán)保車(如節(jié)能環(huán)保車產(chǎn)量占總產(chǎn)量的5%)，且逐年遞增。在強(qiáng)制性銷售方面，可以美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，要求分銷商每年必須銷售一定比例的節(jié)能環(huán)保車。

　　第六，給予節(jié)能環(huán)保汽車生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行一定幅度的稅收減免優(yōu)惠。建議國(guó)家在加強(qiáng)對(duì)節(jié)能環(huán)保汽車規(guī)范認(rèn)證的基礎(chǔ)上，給予節(jié)能環(huán)保汽車生產(chǎn)企業(yè)以加速折舊、增值稅和所得稅減免(僅限于節(jié)能環(huán)保汽車的生產(chǎn)活動(dòng))。

　　第七，加強(qiáng)型式認(rèn)證和生產(chǎn)一致性管理。車型的燃油經(jīng)濟(jì)性和排放指標(biāo)的認(rèn)證需要有完善的型式認(rèn)證制度和生產(chǎn)一致性管理制度來(lái)配合。為此，國(guó)家應(yīng)加強(qiáng)型式認(rèn)證和生產(chǎn)一致性管理工作，并完善退出機(jī)制，即使是通過了型式認(rèn)證的車輛，一旦連續(xù)出現(xiàn)隨機(jī)檢測(cè)不合格的情況，就取消其型式認(rèn)證資格，并補(bǔ)交一定數(shù)額的消費(fèi)稅和購(gòu)置稅減免額。

　　上述一至五項(xiàng)政策建議側(cè)重需求側(cè)管理，后兩項(xiàng)政策建議則集中在供應(yīng)側(cè)方面。

　　三、加大政府資助力度，培育中國(guó)自主創(chuàng)新能力

　　提高汽車的節(jié)能性與環(huán)保性是一項(xiàng)投入大、回收期長(zhǎng)、社會(huì)公益性強(qiáng)的工作，況且存在不同的技術(shù)路線，單憑汽車廠商的力量是難以承擔(dān)的，各國(guó)政府都從國(guó)家戰(zhàn)略高度進(jìn)行高強(qiáng)度投入。中國(guó)汽車產(chǎn)業(yè)的自主創(chuàng)新能力不足是一個(gè)長(zhǎng)期以來(lái)的老大難問題，如果不能在汽車節(jié)能、環(huán)保技術(shù)上面有所突破，那么很可能形成與常規(guī)能源汽車一樣的局面，即國(guó)內(nèi)主要汽車生產(chǎn)廠商(包括合資企業(yè))通過不斷向國(guó)外跨國(guó)公司(母公司)支付高昂的技術(shù)轉(zhuǎn)讓費(fèi)和專利費(fèi)來(lái)獲得并非尖端技術(shù)的技術(shù)。

　　為了加快新能源汽車技術(shù)的研發(fā)進(jìn)度，盡快提高中國(guó)汽車企業(yè)在節(jié)能環(huán)保技術(shù)領(lǐng)域的自主創(chuàng)新能力和產(chǎn)業(yè)化能力，建議如下。

　　第一，國(guó)家在“十一五”乃至2020年期間將先進(jìn)柴油技術(shù)、混合動(dòng)力、電動(dòng)汽車、燃料電池等節(jié)能環(huán)保發(fā)動(dòng)機(jī)技術(shù)列入國(guó)家重大科技攻關(guān)項(xiàng)目，中央財(cái)政應(yīng)大幅度增加基礎(chǔ)性、競(jìng)爭(zhēng)前研發(fā)資助，爭(zhēng)取使資助規(guī)模每年能夠有一定幅度的遞增。

　　第二，中央和地方政府應(yīng)增加產(chǎn)業(yè)化資金的配套投入。為節(jié)能環(huán)保發(fā)動(dòng)機(jī)項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)化活動(dòng)提供貸款貼息、融資擔(dān)保。

　　第三，鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)積極開展與國(guó)外跨國(guó)公司和研究機(jī)構(gòu)的多種渠道、多種方式的戰(zhàn)略合作，提高消化吸收能力。

　　第四，就先進(jìn)節(jié)能環(huán)保發(fā)動(dòng)機(jī)的某些尖端技術(shù)，國(guó)家有關(guān)部門如科技部出面組織，協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)大型汽車制造商和科研機(jī)構(gòu)，組建產(chǎn)學(xué)研一體化的創(chuàng)新聯(lián)盟，確定發(fā)展目標(biāo)，集中優(yōu)勢(shì)資源進(jìn)行專項(xiàng)攻關(guān)，培育自主品牌和自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)，國(guó)家財(cái)政給予一定資助。

　　第五，鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)外廠商或科研機(jī)構(gòu)建立獨(dú)立研發(fā)中心，國(guó)家給予土地、基礎(chǔ)設(shè)施、稅收等方面的優(yōu)惠政策。允許研發(fā)中心在節(jié)能、環(huán)保、安全等方面的費(fèi)用支出(研究開發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、技術(shù)咨詢、技術(shù)服務(wù)、人員培訓(xùn)等)按比例從增值稅稅基中抵扣；對(duì)于試驗(yàn)用儀器設(shè)備等產(chǎn)品進(jìn)口，允許減免進(jìn)口稅。

　　四、加大政府對(duì)節(jié)能環(huán)保汽車的強(qiáng)制性采購(gòu)，形成消費(fèi)示范效應(yīng)

　　由于節(jié)能環(huán)保汽車在市場(chǎng)導(dǎo)入期綜合成本高、消費(fèi)者認(rèn)知度低、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不足等問題，除了政府給予財(cái)政稅收等扶持政策之外，政府的直接采購(gòu)起著舉足輕重的作用。要充分發(fā)揮每年幾百億規(guī)模政府汽車采購(gòu)的拉動(dòng)作用，有計(jì)劃地將節(jié)能環(huán)保汽車列入各級(jí)政府采購(gòu)名錄，加大對(duì)本國(guó)生產(chǎn)的節(jié)能環(huán)保汽車的采購(gòu)，幫助生產(chǎn)企業(yè)縮短產(chǎn)品導(dǎo)入期，迅速步入成長(zhǎng)期，發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，降低生產(chǎn)成本，從而進(jìn)一步刺激市場(chǎng)需求。同時(shí)，通過政府采購(gòu)可以增強(qiáng)投資者的投資信心和消費(fèi)者的消費(fèi)信心，向消費(fèi)者傳達(dá)政府鼓勵(lì)節(jié)能環(huán)保汽車的生產(chǎn)和消費(fèi)的信息。在實(shí)際操作中，可以考慮采取強(qiáng)制性規(guī)定中央各部門及地方政府每一年必須在本級(jí)公車專項(xiàng)采購(gòu)預(yù)算當(dāng)中有一定比例(如20%)的新能源汽車采購(gòu)，并做到每年有一定幅度的增長(zhǎng)(如每年增加5%)，否則將削減其公車采購(gòu)額。

　　五、組建跨行業(yè)、跨地區(qū)的節(jié)能環(huán)保汽車的產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟

　　先進(jìn)節(jié)能環(huán)保發(fā)動(dòng)機(jī)技術(shù)的推廣和使用是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要各級(jí)政府及有關(guān)部門(如財(cái)政、稅收、工商、發(fā)改、商務(wù)、科技等)、汽車生產(chǎn)廠商、汽車經(jīng)銷商、零部件廠商、行業(yè)協(xié)會(huì)、科研機(jī)構(gòu)、大學(xué)、新聞媒體等有關(guān)方面的協(xié)同行動(dòng)。為此，我們建議組建一個(gè)全國(guó)性、跨行業(yè)、跨地區(qū)的節(jié)能環(huán)保發(fā)動(dòng)機(jī)技術(shù)的產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，在政策訴求、標(biāo)準(zhǔn)制定、競(jìng)爭(zhēng)秩序、產(chǎn)銷銜接、研究與開發(fā)等等節(jié)能環(huán)保車研發(fā)、生產(chǎn)、消費(fèi)等產(chǎn)業(yè)鏈各個(gè)環(huán)節(jié)上，形成利益共同體。近期內(nèi)，可以考慮在混合動(dòng)力車、先進(jìn)柴油車等領(lǐng)域加強(qiáng)聯(lián)盟成員間的合作。

　　六、完善道路交通管理，為節(jié)能環(huán)保汽車提供良好的道路環(huán)境

　　建議國(guó)家借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)(如洛杉磯市政府規(guī)定，凡是電油混合動(dòng)力汽車都可在洛杉磯市所有4.4萬(wàn)個(gè)道路和商用停車場(chǎng)停車計(jì)時(shí)器處免費(fèi)停車，以鼓勵(lì)人們多使用這種環(huán)保節(jié)能型汽車，改善洛杉磯日益惡化的空氣質(zhì)量和緩解油價(jià)上漲)，為節(jié)能環(huán)保車輛提供道路行使優(yōu)先權(quán)，如允許混合動(dòng)力車、電動(dòng)車等新能源車在公交專用道上行駛，減收高速公路通行費(fèi)，免收或減收養(yǎng)路費(fèi)，免收停車費(fèi)。對(duì)未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的汽車實(shí)行交通限行措施。